Voor een korte beschrijving van hoe het ook alweer zat met sommige economische begrippen, verwijzen wij u graag naar het artikel: Cijfers en economische begrippen: hoe zat het ook alweer?
De omvang van het probleem [van ongelijkheid, red.] wordt duidelijk als we de inkomensongelijkheid in een breed scala aan landen vergelijken. Figuur 1.3 toont de ginicoëfficiënt voor het gecorrigeerde beschikbare gezinsinkomen voor landen van de bevolking van India tot de Verenigde Staten. Dit soort vergelijkingen maken is niet gemakkelijk, en in het volgende hoofdstuk zullen we de bronnen van de data onder de loep nemen.
In China en India ligt de ginicoëfficient, zoals figuur 1.3 laat zien, op bijna 50 procent, bijna het dubbele van de waarden die in de Noord-Europese landen boven in de tabel worden gevonden. (In Zuid-Afrika ligt dit percentage dicht bij de 60 procent.) Ook in de Latijns- Amerikaanse landen op deze lijst, zoals Brazilië en Mexico, is de coëfficiënt hoog: boven de 40 procent. Vlak daarboven volgen Israël en dan de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk. Deze Angelsaksische landen hebben een veel grotere totale inkomensongelijkheid dan landen op het Europese vasteland en helemaal hoger dan de Noord-Europese landen.
De onderlinge vergelijking tussen landen laat zien wat de implicaties zijn van de moeilijke taak om de toename van de inkomensongelijkheid zoals die sinds de jaren zeventig heeft plaatsgevonden om te keren. Voor het Verenigd Koninkrijk betekent de taak om de ginicoëfficiënt met 10 procentpunt terug te dringen dat het land dan ongeveer zoals Nederland zou worden. Voor de Verenigde Staten zou een vermindering van de gini met 7,5 procentpunt betekenen dat het land op het niveau van Frankrijk zou komen. Voor andere landen die tot de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) behoren, is de afstand minder groot. In Australia is de ginicoëfficiënt sinds 1980 met 4 procentpunt toegenomen en ook dat land zou bij een vermindering met 7,5 procentpunt op het niveau van Frankrijk uitkomen.
Moeten we ons alleen op de armoede concentreren?
Tot dusver hebben we het alleen gehad over data die met inkomensongelijkheid te maken hebben. Martin Feldstein, de Harvard-econoom die pionierswerk heeft verricht met betrekking tot de economische aspecten van sociale zekerheid, stelt met klem dat ‘de nadruk zou moeten liggen op het elimineren van de armoede, en niet op de totale inkomensverdeling of de algehele mate van ongelijkheid’, een opvatting die in brede kring wordt gehuldigd. Ik deel zijn zorgen om wat er aan de onderkant van de inkomensschaal aan het gebeuren is. Het was de herontdekking van de armoede in Groot-Brittannië in de jaren zestig — in het bijzonder de publicatie op kerstavond 1965 van The Poor and the Poorest van Brian Abel-Smith en Peter Townsend — die mij hebben aangezet tot mijn onderzoek naar armoede en mijn eerste boek, Poverty in Britain and the Reform of Social Security. Vijftig jaar later staat de strijd tegen de armoede nadrukkelijk op de politieke agenda en hebben nationale overheden zich expliciete doelen gesteld. Na de VN-Wereldtop voor Sociale Ontwikkeling van 1995 in Kopenhagen heeft de Ierse regering als onderdeel van haar nationale antiarmoedestrategie van 1997 een duidelijk doel geformuleerd om de armoede terug te dringen. In 1999 heeft de Britse regering onder leiding van Tony Blair zich een officieel target gesteld met als doel de armoede onder kinderen uiterlijk in 2020 uit te bannen; Blairs opvolger Gordon Brown heeft deze ambitie een wettelijk kader gegeven met de Child Poverty Act van 2010. De Europese Unie (EU) heeft zich met haar Europa 2020-strategie ten doel gesteld het aantal mensen dat het risico loopt in armoede te vervallen, materieel ernstig gebrek lijdt of deel uitmaakt van ‘kostwinnerloze huishoudens’ met ten minste 20 miljoen terug te dringen (de huidige totale bevolkingsomvang van de EU bedraagt ongeveer 500 miljoen).
figuur 1.1
figuur 1.2
Ondanks al deze goede bedoelingen is er in de rijke landen maar weinig vooruitgang geboekt in de strijd tegen de armoede. Hoe armoedecijfers zich in de loop van de tijd in de VS en het VK hebben ontwikkeld, is weergegeven in figuur 1.1 en 1.2. Anders dan in het VK en de EU gebruikelijk is, wordt het niveau van de armoede- drempel in de VS altijd vastgesteld in relatie tot de koopkracht. Het is dan ook niet verwonderlijk dat het officiële armoedecijfer in de Verenigde Staten is gedaald van 33 procent in 1948 naar 19 procent in de tijd dat president Lyndon Johnson in 1964 zijn War on Poverty [oorlog tegen de armoede] lanceerde. Het armoedecijfer bleef dalen tot het eind van de jaren zestig, maar sindsdien is niet veel verbetering in het armoedecijfer meer opgetreden, en is het absolute aantal armen zelfs gegroeid doordat de bevolking als geheel is toegenomen; momenteel leven ongeveer 45 miljoen Amerikanen onder de officiële armoedegrens. In het Verenigd Koninkrijk (figuur 1.2) daalde het armoedecijfer, gemeten ten opzichte van een armoedegrens die is uitgedrukt als een percentage van het mediane inkomen, tussen 1992 en 2011 van 22 procent tot 16 procent. Deze daling, die begon onder de Conservatieve regering van John Major, is een substantiële. Ze laat zien dat de armoede kan worden teruggedrongen. Maar rechtvaardigt dit ook de ‘focus op armoede’-strategie? De daling van de armoede ging in het Verenigd Koninkrijk gepaard met een opvallende stijging in het aandeel van de topinkomens. De New Labourregering stond naar eigen zeggen ‘intens relaxed’ (een contradictio in terminis?) tegenover het verdienen van veel geld. Dat neemt niet weg dat het armoedeniveau in het Verenigd Koninkrijk, ondanks de daling van de afgelopen twintig jaar — waarvoor de opeenvolgende regeringen alle lof verdienen — nog steeds boven dat van de jaren zestig en zeventig ligt, een niveau dat destijds als diep schokkend werd aangemerkt. De Child Poverty Action Group [actiegroep kinderarmoede] werd opgericht in 1965, toen het armoedecijfer 3 procent lager lag dan in onze huidige tijd.
In de EU is het risico om in armoede te vervallen de laatste jaren toegenomen. Het Comité voor Sociale Bescherming rapporteerde in 2014 dat ‘de recentste cijfers over levens- en inkomensomstandigheden in de EU tonen dat de EU geen enkele progressie boekt in haar streven de doelen te halen van de Europa 2020-strategie tegen armoede en sociale uitsluiting’. Integendeel: ‘Tussen 2008 en 2012 is het aantal mensen binnen de 28 lidstaten van de EU dat wordt geconfronteerd met armoede of sociale uitsluiting toegenomen met 6,7 miljoen tot een totaal van 124,2 miljoen, oftewel 1 op de 4 Europeanen. Het probleem van armoede en sociale uitsluiting is zowel in 2011 als in 2012 in meer dan een derde van de lidstaten toegenomen.’
Er moet nog een lange weg worden afgelegd. In mijn ogen moet het ambitieniveau om de armoede in de rijke landen uit te bannen flink omhoog en is het nodig verder te denken dan onze huidige strategieën. We moeten onze samenlevingen als één geheel beschouwen en inzien dat er belangrijke onderlinge verbanden bestaan; economen hebben nogal eens de neiging de onderlinge afhankelijkheid tussen de economische lotgevallen van individuen (of huishoudens) te ontkennen of te bagatelliseren, maar John Donne had gelijk toen hij schreef: ‘Geen mens is een eiland, in zichzelf besloten.’ Wat aan de top van de verdelingsschaal gebeurt, heeft gevolgen voor degenen aan de onderkant van die schaal. Zoals Tawney een eeuw geleden al schreef: ‘Wat weldenkende rijke mensen het armoedeprobleem noemen, kunnen weldenkende arme mensen met hetzelfde recht een welvaartsprobleem noemen.’
Pragmatischer gesteld kunnen we de vraag stellen of landen lagere armoedecijfers kunnen bereiken terwijl tegelijkertijd het aandeel van de topinkomens hoog blijft. Om uit te zoeken of dit inderdaad het geval is, heb ik in figuur 1.4 de gegevens voor vijftien OESO-landen weergegeven. De lijnen in de grafiek verdelen de landen in groepen, afhankelijk van het feit of ze zich boven of onder het mediane land bevinden. Elf van de vijftien landen bevinden zich ofwel in het kwadrant rechtsboven of linksonder. Alleen Zwitserland lijkt erin te slagen een armoedeniveau onder de mediaan te combineren met een topinkomensaandeel boven de mediaan. Maar de tendens is toch dat meer armoede gepaard gaat met grotere aandelen van de topinkomens.
Grotere inkomensspreiding
De titel van deze paragraaf verwijst naar de ‘spreiding’ om het voor de hand liggende, maar dikwijls niet onderkende feit te onderstrepen dat niet alle verschillen in economische uitkomsten een ongerechtvaardigde ongelijkheid inhouden. Dat sommige mensen meer betaald krijgen dan anderen, is in bepaalde gevallen heel goed verdedigbaar, bijvoorbeeld als ze meer uren werken of onaangenaam werk doen of meer verantwoordelijkheid dragen.
In 2010 was in de Verenigde Staten het relatieve armoedecijfer (het percentage dat moet rondkomen van een inkomen onder de 60 procent van de mediaan) 24,7 procent en was het aan- deel van het bruto nationaal inkomen dat naar de bovenste 1 procent van de inkomens ging (exclusief vermogens- winsten) 17,5 procent.
Een van de belangrijkste rechtvaardigingen voor inkomensverschillen is dat sommige mensen geïnvesteerd hebben in opleidingen voor beroepen die meer kennis en vaardigheden vereisen. Zo’n op ‘menselijk kapitaal’ gebaseerde verklaring voor loon- verschillen is al eeuwenoud. In The Wealth of Nations schreef Adam Smith al onomwonden: ‘Van een man die ten koste van veel werk of tijd een vak heeft geleerd [...] moet worden verwacht dat hij een hoger loon zal ontvangen dan gebruikelijk [...] ter compensatie van in ieder geval alle kosten van zijn opleiding, vermeerderd met ten minste de gebruikelijke winsten die met een vergelijkbaar kapitaal zouden zijn behaald.’ Deze simpele uitspraak over wat aan de ‘hogere-opleidingspremie’ ten grondslag ligt, verklaart zowel waarom verschillen niet noodzakelijkerwijs ongelijkheid impliceren en waarom het niet noodzakelijkerwijs het geval is dat het gehele waargenomen verschil op deze manier kan worden verklaard. Het is heel goed mogelijk dat de investering in menselijk kapitaal door een hoger opgeleide werkende meer (of minder) oplevert dan gewone winst op kapitaal. In een baanbrekend onderzoek naar het (arbeids)inkomen in relatie tot het opleidingsniveau in de jaren dertig in de Verenigde Staten concludeerden de Nobelprijswinnaars Milton Friedman en Simon Kuznets dat ‘het werkelijke verschil tussen het arbeidsinkomen van hoger opgeleiden en dat van minder hoog opgeleiden aanzienlijk groter lijkt dan een compensatie voor de vereiste extra kapitaalinvestering zou rechtvaardigen’. In die zin was het verschil wel degelijk een vorm van ongelijkheid.
De ontwikkeling van de inkomensverdeling in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk op lange termijn is weergegeven in figuur 1.1 en 1.2 (arbeidsinkomen in hoogste deciel). Om de grafiek te begrijpen kan men zich het best voorstellen dat iedereen met een inkomen op een rij gaat staan, gerangschikt naar hoeveel men verdient. De statisticus verdeelt de rij vervolgens in tien segmenten en vraagt aan alle personen aan het begin van ieder volgende segment een stapje naar voren te doen. De persoon aan het begin van het zesde segment is de mediaan — de persoon in het midden — en de persoon aan het begin van het hoogste segment vertegenwoordigt het hoogste deciel. Wat de grafiek voor ieder jaar laat zien, is de verhouding van het arbeidsinkomen van het hoogste deciel ten opzichte van dat van de mediaan. In 1952 bedroeg het arbeidsinkomen van het hoogste deciel in de Verenigde Staten bijvoorbeeld ongeveer 150 procent van de mediaan. Deze grafiek gaat verder terug in de tijd dan meestal het geval is in onderzoeken naar inkomensspreiding, die zich meestal alleen richten op wat er sinds de jaren zeventig is gebeurd. Maar het is wel belangrijk de praktijk van de recente decennia in een historische context te plaatsen. Zo is uit de grafiek af te lezen dat de stijging van de topinkomens in de VS al een hele tijd voor 1970 is begonnen. Tussen 1952 en 1972 steeg het relatieve voordeel van het hoogste deciel van 150 procent naar 194 procent van de mediaan, een stijging die even groot is als de stijging die tussen 1972 en 2012 plaatsvond. In Groot-Brittannië was het verloop anders.
In de jaren vijftig en de vroege jaren zestig werd de inkomensspreiding groter, maar van halverwege de jaren zestig tot 1979 daalde het hoogste deciel ten opzichte van de mediaan. Hoe deze ontwikkeling ontstond, wordt in het volgende hoofdstuk nader besproken. Niet alleen het tijdpad was anders, ook de totale toename was in het Verenigd Koninkrijk geringer dan in de Verenigde Staten — in tegenstelling tot wat we hebben geconstateerd ten aanzien van de totale inkomensongelijkheid. In het Verenigd Koninkrijk nam de inkomensspreiding minder sterk toe dan in de Verenigde Staten, terwijl de totale inkomensongelijkheid juist sterker toenam.
Het verhaal dat we moeten vertellen, ligt dus genuanceerder dan simpelweg ‘toenemende ongelijkheid’. Er zijn verschillen tussen periodes, tussen landen, en tussen individuele inkomsten en gezinsinkomens. Deze verschillen kunnen ons helpen de determinanten van de ongelijkheid te begrijpen.
